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“中国式反垄断”争议:电信业调查悬而未决
2013-02-27 08:47:34   编辑:萧萧   点击可以复制本篇文章的标题和链接
 
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一年多过去了,电信业反垄断案悬而未决,专家呼吁尽快公布处理决定。

国内反垄断最受关注的案例当属发改委对中国电信和联通的反垄断调查。2011年,发改委就宽带接入市场涉嫌垄断调查电信和联通。若垄断事实成立,两家企业或遭数十亿元巨额罚单。“反垄断终于反到了国字号央企头上。”当时有评论称,“这无疑是中国反垄断发展史上的一个重大进步。”

长期以来,中国反垄断被舆论诟病为“只打苍蝇、不打老虎”。浙江大学教授赵伟甚至曾撰文称:“在中国情形下,反垄断法变成了针对中小民企价格违规的武器,而面对巨型非民企的寡头垄断及随意涨价行为,不仅爱莫能助,有时还得帮其向大众解释!”在文章中,赵伟将这种选择性执法称为“中国式反垄断”。

发改委发起调查中国电信、联通反垄断一案,被认为有望打破“中国式反垄断”。

据《新京报》报道,一年多过去了,这桩备受瞩目的反垄断案,在两家企业“承诺整改”和发改委的“继续督促”下悬而未决。今年1月7日,国务院反垄断专家委员会专家、中国政法大学教授时建中呼吁,应尽快公布对中国电信和中国联通反垄断调查的处理决定。

反垄断法理论研究专家王晓晔也认为,电信反垄断案目前事实认定清晰,这样的案子在欧盟有几乎完全相同的案例,且都被予以重罚。应对其予以重罚,而不能不了了之,给外界留下对央企“网开一面”的口实。有不愿具名的知情人士对记者透露,该案在调查中确实受到了相当阻力。

《反垄断法》2008年正式施行以来,反垄断案件数量呈逐年增长之势,迄今累计调查案件已不下50起。其中20余起案件已经做出了行政处罚决定。数据显示,仅2012年反垄断机构收到的经营者集中申报就达201件,其中立案186件,审结154件。涉及医药、造纸、水泥、保险、船舶代理、液晶面板、白酒等行业,被调查的市场逐渐多元。随着央企被查、国企受罚等案例的出现,有观点认为,中国反垄断执法的力度正不断加大。

反垄断“三龙治水”

《反垄断法》施行22天之后,商务部、工商总局、发改委共同执法反垄断的格局正式形成。

在西方素有“经济宪法”之称的《反垄断法》,在中国已施行了5个年头。“相比欧美发达国家更加成熟的市场机制和百年的反垄断法历史,中国的反垄断法和执法体系很年轻。”央广经济之声评论人士王思远说。

一位不愿透露姓名的专家称,在中国,给《反垄断法》以“经济宪法”的称谓,是个讽刺。他说:“西方反垄断大多是单一的执法机构,但是到了我们这里,却出现三家同时执法的怪现象。”

他说的这一现象,指的是我国目前三部门分管的反垄断执法体系,有人将其比喻为“三龙治水”。即:商务部反垄断局、工商总局反不正当竞争和反垄断执法局,以及发改委价格监督检查与反垄断局三家,共享行政执法权限。

2008年8月,在《反垄断法》施行22天之后,商务部出台了定机构、定编制、定职能的“三定”方案,根据国务院批准的方案,商务部将设立反垄断局。至此,中国反垄断三部门共同执法格局正式形成。

职责方面,国家发改委价格监督检查司负责价格检查,依法查处价格垄断行为。

国家工商总局反垄断与不正当竞争执法局,负责除价格垄断行为以外的垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争的具体反垄断执法。

商务部反垄断局的职责,则是依法对经营者集中行为进行反垄断审查,指导我国企业在国外的反垄断应诉。

各方建言执法改革

对于反垄断执法机构的分散执法问题,部委人士、学者均屡有建言。

早在2007年反垄断法刚形成草案、尚未正式施行之际,反垄断法理论研究者王晓晔,就在公开场合就草案中“反垄断执法机关多元化”的问题,与时任商务部反垄断调查办公室主任(现为商务部反垄断局局长)尚明进行过论辩。

“反垄断执法机关多元化,执法机关分割在国家商务部、国家工商总局、国家发展改革委员会的手中,这个问题是最严重的。”王晓晔说,“反垄断执法是需要资源的,这种资源其实是纳税人的钱,我们的资源本来就不足,现在还要把这种资源分割在三家的手中,这是一种资源的浪费。另外,反垄断执法分割在很多家机构的手中,这些机构难免会产生纠纷和争议。”

5年后,王晓晔当年担忧的问题依然存在。国务院反垄断委员会专家组的副组长黄勇在接受记者采访时说,“在反垄断方面,这几年来三家机构作出了各自的成绩,但是专业性和统一性的问题有待解决,我国反垄断的现状是一部法律落到了三个执法部门”。但是,企业在经营行为中,涉及价格、间接的价格或者非价格的限制都有可能同时出现,那么这时就存在着谁该管、谁先管、谁后管的问题,存在着相互之间调查的协调及处罚的协调问题。”

不过,记者采访的几位部委执法机构工作人员均表示,目前三个部门的分工明确,在实际工作中还未遇到有交叉办案的情况,也没有什么具体协作。

一位不愿具名的部委人士给记者举例说明了三家反垄断机构共同执法带来的烦琐。“三家部委,每个都有对外合作处,所以我们与国外签订反垄断合作协议,就得三个机构分别对外方签。跟美国签订‘3+2’(美国反垄断两个执法机构),跟韩国签订‘3+1’。”他说,“如果三个执法机构能合并成一个统一机构,在合作办案上则会方便快捷很多。”

除了浪费行政资源、拖累效率之外,中央党校教授周天勇认为,这个体系的直接弊端,或在于强化了部门利益之争。他说:“交叉执法可能存在这种问题,能够行使权力和获得利益的时候,各个部门都希望能插手,没有利益而需要负责任的时候,部门之间相互推诿。”

周天勇建议,发改委应该独立于反垄断执法部门。“我一直认为,作为宏观调控部门,发改委在反垄断工作上应更多地发挥政策和宏观指导的作用。”

反垄断,在争议中“普法”

有官方执法机构人士称,公众、企业、政府部门对于《反垄断法》的了解都太少。

自2011年以来,无论是首次针对央企的电信反垄断案,还是近期对三星等国际液晶大厂的处罚以及最近对茅台、五粮液高端白酒的查处,每次处罚都引起巨大的社会反响,同时也引起不少争议。

此次茅台、五粮液被罚,因与普通消费者关系密切,更引发普遍关注,并激起争议。从普通消费者角度出发,茅台、五粮液本身就类似于奢侈品,价格爱定多高就多高。

记者采访的国务院《反垄断法》起草委员会的专家分析认为,国际上判定纵向垄断案都非常谨慎,并且采取“合理分析”的原则,即并不一定达成价格协 议就违法,还要看案例的具体情况。例如有的产品可能品牌知名度高、市场占有率大,在它与经销商达成价格协议后,消费者选择性小,会影响消费者权益。

在这样的背景下,舆论观点莫衷一是,争议在所难免。记者在采访过程中发现,对于这种争议,一些官方人士和业内专家有一个共识:中国的反垄断起步晚。

公众、企业、政府部门对于《反垄断法》的了解还不够,因此,争议难以避免,但反垄断执法和由此引发的争议,也是“普法”的过程。

近年来发改委罚单

2011年5月

联合利华散布涨价信息扰乱市场秩序被开200万罚单(非因价格垄断行为)

2011年8月

发改委处罚各银行违规收费,邮政储蓄银行被罚180万(非因价格垄断行为)

2011年11月

发改委对山东两家涉嫌垄断医药企业开出逾700万罚单

2011年11月9日

发改委对中国电信、中国联通展开反垄断调查,该案至今悬而未决

2013年1月4日

发改委披露对三星、LG等6家国际大型液晶面板生产企业开出3.53亿元价格垄断罚单,调查历时6年

2013年2月21日

发改委对茅台、五粮液开出4.49亿罚单,称对经销商价格控制行为涉及违反《反垄断法》,调查历时约1个月

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