垃圾短信漫天飞舞，治理效果不尽如人意，手机用户饱受困扰。早前，本报曾报道过垃圾短信治理的问题，运营商表示，“通讯权谁都有，我们不是执法部门，不可能在短信没发出之前作出屏蔽处理，而且目前的监控技术根本就达不到这一点。”

今年9月，广州的一位手机用户不堪忍受垃圾短信骚扰，将电信运营商告上法庭，而被告方律师“把原告加入电信‘红名单’便可收不到垃圾短信”的说法，等于搬起石头砸自己的脚，说明垃圾短信屏蔽处理技术其实早已成熟。那么，垃圾短信治理的困境究竟何在？

垃圾短信让用户不堪其扰

技术不力还是利益给力

“红名单”的出现意味着垃圾短信治理的技术有可行性

由12321网络不良与垃圾短信举报受理中心公布的《2011年上半年手机短信息状况调查报告》显示，2011年上半年短信息用户平均每周收到垃圾短信13条，环比上涨了1.6条，同比上涨了14%。收到垃圾短信息占全部短信息的比例为27.3%，收到垃圾短信的数量和比例均呈现出上升趋势。

随着垃圾短信数量的增多，用户对垃圾短信的不满意程度也有所提升。调查显示，2011年上半年短信息用户对垃圾短信息治理效果感受指数为30.8，同比下降了2.8。

垃圾短信漫天飞舞，治理效果不尽如人意，手机用户饱受困扰。今年9月，广州的杨先生因不堪忍受短信电话骚扰和个人信息泄露，一纸诉状，将中国电信股份有限公司广东分公司推上法庭。

广州市中级人民法院开庭审理了此案。在法庭上，最具戏剧性的一幕出现了——被告方律师解释称，接到传票后，电信公司已经将原告列入一份“红名单”，通知全体代理商不得再向原告发送广告短信。并且，按照被告方律师的说法，“那份红名单基本都是省领导、市领导等级别的人，原告能受此等待遇，可看出我们诚意！”

因为打了这场官司，杨先生被幸运地列入了“红名单”，也真的开始享受起不被垃圾短信骚扰的“高干待遇”。

所谓红名单，就是为避免垃圾短信发到相关部门领导那里，运营商利用技术手段，将一些“重要人物”的手机号进行屏蔽，以免其像普通用户一样收到垃圾短信。被列入“红名单”的主要是省市领导级别的人，进入红名单后，运营商会通知全体代理商不得向其短信电话骚扰。

案件一经公布便引起一片哗然，尤其是“红名单”的出现说明了一个事实，即从监控技术的角度来说，垃圾短信的治理是有可能的。那么，为什么运营商一直偏要以“非不为也、实不能也”的姿态出现在众人面前呢？

中国政法大学研究生院副院长、教授李曙光说：“垃圾短信一直难以解决，归根结底，并不是技术层面的问题，而是利益的问题。运营商与垃圾短信发送商之间存在着利益关系，运营商为发送商提供短信发送平台甚至泄露用户个人信息，从中可以获取不菲的收入。因此，让运营商‘自断财路’，实为不易。”

某位业内人士所说，“垃圾短信愈演愈烈的背后，是一个新兴的短信群发行业在崛起。而助推垃圾短信泛滥的，是这个行业构成的经济利益链条。” 短信群发公司通常发送一条短信，要向运营商支付0.03元至0.05元的服务费，以通常每次发送10万条为例，给运营商的报酬就高达3000元。并且，信息发送量越大，利润就越多。此外，短信群发公司通过投放广告、业务定制等方式所获得的利润还会与运营商分成。

治理效果不尽如人意

利益背后的社会责任缺失

增值业务让运营商抛弃了保护用户信息安全与隐私的责任

近年来，运营商越来越关注社会责任对自身带来的价值提升，在保持企业稳健经营的同时，对利益相关者负责。中国移动、联通、电信三家运营商已经连续5年发布了企业社会责任报告，报告涉及了本质责任、员工责任、绿色责任等诸多方面的内容，但几乎没有提到 “保护个人信息安全与隐私”这一问题。

用户满意才是最大的责任，企业的声誉以及随之而来的业绩都会随着用户满意度的提升而提升。而现实中，“我的信息怎么会被商家知道？”、“为什么垃圾短信总是能够找到我” ……如此等等，广大用户在收到垃圾短信之后经常会发出这样的疑问。

众所周知，我国电信行业主要被中国移动、中国联通和中国电信三家国有企业垄断。从长远发展来看，为了推动电信行业的健康运转，同时也是为了保证其自身的持久经营，它们就不应该仅仅是以获取利润为目的，而更应该是保证信息传播内容合理、合法，保护广大用户个人信息的隐私和安全，信息传播环境洁净、有序，在彼此之间的良性竞争中为用户提供更多、更好的服务。

其次，从信息流转业务来说，无论是使用运营商提供的短信端口，还是私设的短信群发器，垃圾短信都必须通过运营商提供的短信网络平台这一环节，才能最终到达手机终端用户。因此，运营商作为短信通道的提供者，完全可以通过自身的业务优势地位，规范发送商的相关业务，从而承担起社会责任，为用户提供通畅、安全的短信服务。

同时，李曙光指出：“运营商保护用户的信息安全与隐私，是其应尽的‘本分’，就像人要吃饭一样。运营商在获取用户信息，收取服务费用之际，便应有保护用户信息安全与隐私的义务。这既可以说是一种交易，也可以说是一种道德要求。”

2008年中央电视台“3·15”晚会就曝光了分众无线等七家公司发布垃圾短信的事件，并中国移动的相关负责人当场表态，指出这些垃圾短信大量占用了移动运营商的短信端口资源，已经违反了合作协议，会坚决关闭那些垃圾短信端口。

经过整顿，中国移动关闭了分众无线曾经使用的短信端口。但是，就在第二年的“3·15”晚会上，人们却惊奇地发现，2008年表示要坚决治理垃圾短信的中国移动竟然就是垃圾短信泛滥的最大助推者。在该晚会上，山东等移动分公司违规发送大量垃圾短信、出售手机用户个人信息的事件遭到了曝光。

非不能也，实不为也。社会普遍认为，造成这种局面的唯一解释就是以短信群发的方式进行商业信息发布属于增值电信业务，能够给运营商带来丰厚的利润收入，而这种运营商和发送商的共赢则使得这种业务具有长久的生命力。

同时，虽然我国相关部门已经出台关于治理垃圾短信、规范短信市场的政策文件，但它们的法律效力不够，规定内容不全等。比如说，运营商保护用户信息安全与隐私的“义务”或者“责任”尚且处于道德范畴，缺乏明确的法律规定。现行条例对于垃圾短信的界定尚不明确，个人隐私的立法保护尚不健全、短信运营市场的监管尚不到位。

这一切都导致运营商对垃圾短信的纵容缺乏法律约束，尤其是在丰厚的利润收入面前，运营商更加会自觉或者不自觉地抛弃其所应当承担的社会责任。

垃圾短信治理的困境究竟何在？

立法根治垃圾短信

综合立法促使运营商有所作为，肃清短信传播环境

在技术遏制垃圾短信成为可能的今天，社会公众对运营商以往的“非不为也，实不能也”的“委屈状”极其不满。同时，通过立法手段来规制垃圾短信的呼声也日渐高涨。他们纷纷表示，遏制垃圾短信，靠运营商的行业自律、社会责任，其效果只会是杯水车薪。只有通过立法对运营商、垃圾短信发送商等行为主体进行严格规定，才能有效维护手机用户的合法利益，彻底解决困扰手机用户多年的垃圾短信骚扰问题。

对于运营商应如何承担起保护用户信息安全与隐私的义务，防治垃圾短信的问题，北京邮电大学互联网治理与法律研究中心副教授谢永江表示，“一定要明确用户的权利、运营商与发送商的义务。运营商在提供发送平台之时，要加强对短信群发环节的审查，尤其要重点审查接收方是否为发送商的客户。发送商在短信群发之时，要经过用户的同意。要让用户选择是否接收其所发的信息，若没有征得用户同意，便应将该用户号码从其资料库中删除。另外，类似于垃圾邮件的处理方式，运营商可通过技术手段，在发送商群发短信之前让用户选择接受与否。”

同时，他指出：“随着移动互联网技术的发展，短信群发可以通过移动互联网平台来实现，为弥补此方面法律的空白，我国需要一部互联网管理法来规范其使用。”

“运营商要加强对公民信息的保护，加强对企业‘内鬼’的打击，严防‘内鬼’泄漏用户信息。运营商提供短信发送平台，并从中盈利，理应承担起审查义务，尤其要加强对短信群发等环节的审查。”李曙光表示。

中国政法大学教授符启林则表示，“目前我国垃圾短信治理需要通过立法手段来解决，并不是单一的法规，而是‘综合立法’。比如在广告法中进一步明确对广告的定义、类广告信息的发布、散布垃圾信息的认定等问题的规定，增加垃圾短信惩治内容；在个人隐私保护法中进一步明确公民在电信服务中应享有的权利；对于一些严重侵害公民个人信息安全与隐私权，并造成重大损失的行为，有必要通过刑法来惩处。”

重庆邮电大学法学院副教授黄良友对“综合立法”表示赞同，并且撰文指出，我国应尽快制定专门的立法， 就短信业务作出全面规定，具体包括如下内容：一是短信服务提供者的资质条件；二是短信服务提供者的经营活动准则、服务规范、技术标准；三是监管主体和监管方式；四是电信运营商的监控职责、监控范围及滥用监控职权的法律责任；五是运营商放号的手机号码实名制；六是发送商业广告类短信的条件；七是垃圾短信的含义和范围以及发送垃圾短信的法律责任。

同时，他还认为，加大监管和打击力度是有效遏制和消除垃圾短信行为最有效的途径之一。公安机关、通信管理机关、工商行政管理机关、电信运营商、网络服务商应建立垃圾信息举报电话和举报网站，建立垃圾信息举报投诉受理机制，通过发动群众，广泛开辟线索来源， 及时获取发送垃圾短信活动的线索。

只有通过综合立法，并付之实践，让垃圾短信没有法律漏洞可钻，让垃圾短信惩治有法可依，形成法律监管合力，才能让运营商不再对垃圾短信“视而不见”，让发送商不再对垃圾短信“肆无忌惮”，最终让用户在政府、运营商的“有所作为”中不再对垃圾短信“怨声不断”。

延伸阅读

香港：立规严禁滥发垃圾短信 犯事者罚10万港元

香港将垃圾短信称之为非应邀电子讯息。为遏止非应邀电子讯息问题，香港电讯管理局于2007年制订了《非应邀电子讯息条例》。条例严令禁止专业滥发讯息活动，并规定了发送商业电子讯息的规则。同时，香港电讯管理局还制订了《非应邀电子讯息规例》， 补充条例所载发送商业电子讯息的规则。除条例和规例外，电讯管理局局长还发出实务守则，旨在就条例的条文适用或实施提供指引。

根据这些规章制度，公众应该：(1)如不想再收到发送人发出的商业电子讯息，应向发送人发出取消接收要求；(2)如不想接收所有发送人的商业电子讯息(已获得你同意而发送的讯息除外)，应在拒收讯息登记册加入你的传真和电话号码；(3)如发送人不遵照你的取消接收要求或拒收讯息登记册，应向电讯管理局(电讯局)举报违反个案。不应该：(1)回复来源可疑的电邮或使用该电邮的取消接收选项；(2)随意披露电邮地址或其它个人电子地址。

讯息发送商应该(1)在讯息内提供准确的发送人数据；(2)以清楚显明的方式提供有效的取消接收选项和取消接收选项陈述；(3)尊重收讯人的取消接收要求。不应该(1)向列于拒收讯息登记册的任何电话、传真号码发送讯息，除非取得有关电话、传真号码登记使用者的同意；(2)使用具有误导性的电邮讯息标题；(3)当由传真、电话号码发送讯息时，隐藏来电线路识别资料。

此外，规章制度对讯息发送商违反规定的行为作出了严厉的惩罚说明。比如，犯事者经第一次定罪，最高可处第6 级罚款(现为10万港元)。犯事者经第二次或其后定罪，最高可处罚款50 万港元。如属持续的罪行，则可就罪行持续期间的每一日，另处每日罚款1000元。

2011上半年手机短信状况调查

据12321网络不良与垃圾短信举报受理中心《2011年上半年手机短信息状况调查报告》显示：

1.在中国手机短信息用户中，使用短信息的主要用途仍以通信类应用为主，用户比例达到92.8%。短信(35.9%)作为短信息服务的主要用途之一，比上期提高了0.1个百分点，仍居第二位。而在本次调查中，以发送为信息资讯工具的比例，比上期提高了5.9个百分点。

2.用户平均每周收到短信息34.6条，比上半年下降8.0条，同比下降20.3%，环比下降18.8%。

3.用户收到垃圾短信息中，内容涉嫌欺诈类是用户收到最多的垃圾短信息。在收到垃圾短信息中，63.3%的用户收到过中奖类欺诈短信，45.3%的用户收到冒充银行扣款类诈骗信息，40.2%的用户收到违法出售票据证件类短信息，仍列前三位。

4.用户反感的垃圾短信息中，中奖欺诈类、冒充银行扣款类诈骗信息高居前两位。在欺诈类信息中，选择中奖类诈骗、冒充银行扣款类诈骗及房地产推销类分别占30.5%、16.1%、9.2%。

5.用户平均每周收到垃圾短信息13.0条，比上半年上涨1.6条，涨14.0%，同比增长1.0条，增长8.3%。收到的垃圾短信息占全部短信息的27.3%。环比上涨6.2个百分点，同比下降0.3个百分点。

6.67.8%的用户认为垃圾短信息产生的原因是短信息发送者从中获得利益，而68.3%的用户认为运营商应该承担主要责任。分别有66.3%和55.5%的用户认为在垃圾短信产生的原因中，运营商和短信息内容受益者获利是仅次于短信息发送者获利，位居第二、三位。认为运营商和短信息群发商应负主要责任的用户明显高于其他选项，68.3%用户认为运营商应该为垃圾短信息承担责任，比上半年下降0.9个百分点；认为短信息群发商应该为垃圾短信息承担责任的较上半年下降3.5个百分点，达到60.8%。

7.对上半年垃圾短信息治理效果，用户的感受指数为30.81。近六成用户认为上半年的手机垃圾短信息治理有一定成果(30.8%)，感觉垃圾短信息减少了。但仍有12.1%的用户感觉垃圾短信息增加了，比上半年上涨1.0。垃圾短信息数量和比例环比均有小幅上涨，用户对如何治理垃圾短信息提出了更高的要求。

8.用户垃圾短信息总体举报率为28.6%，比上期增长14.5个百分点。其中选择向12321举报中心及所属运营商举报的举报率分别为24.4%、13.2%，比上半年分别增长18.1个百分点和6.1百分点，选择向公安机关举报及向12300投诉的比例均有小幅上升。

9.在垃圾短信息拦截产品的预算费用上，用户平均每月消费为0.70元，比上次调查下降了0.68元，下降33.7%。有64.3%的用户每月在垃圾短信息拦截产品预算费用是免费的，22.9%的用户每月预算在2元以内。（文/人民日报）